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台商的財產在大陸遭徵收的權益保障
作者: 李永然
刊登日期: 2013/11/19
一、中國大陸對財產徵收的法律依據:
按中國大陸《憲法》第10條第3款規定:「國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」、第13條第3款也規定:「國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償。」
又大陸《物權法》第42條第1款規定:「為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。」
由上述規定,台商在中國大陸施行「社會主義土地公有制」的情形下,台商不可能對土地擁有「所有權」,卻可能擁有「房屋」,或其他土地上構築物的所有權;因此,集體所有土地的徵收並不直接涉及台商的財產權益;但房屋或其他土地上構築物等財產的徵收,則攸關台商的財產權益。
另外,台商在中國大陸之國有土地上,依法取得「建設用地使用權」,透過「出讓」程序取得時,須簽訂「國有建設用地使用權出讓合同」,示範合同文本中有條款規定:「對受讓人依法使用的國有建設用地使用權,在本合同約定的使用年限屆滿前,出讓人不得收回;在特殊情況下,根據社會公共利益需要提前收回國有建設用地使用權的,出讓人應當依照法定程序報批,並根據收回時地上建築物,構築物及其附屬設施的價值和剩餘年限國有建設用地使用權的評估市場價格及經評估認定的直接損失給予土地使用者補償。」(註1)。
中國大陸現行制度對台商財產權益的保障是否足夠?筆者擬藉本文予以探討。
二、大陸台商如何取得有償國有建設用地使用權?
(一)台商建廠常須取得土地使用權
台商赴中國大陸投資設廠,必須運用土地,而中國大陸實施「社會主義土地公有制」,土地為「全民所有」和「勞動群眾集體所有」;前者乃指國家所有土地的所有權,由「國務院」代表國家行使(參見大陸《土地管理法》第2條第1款、第2款)。
台商如運用國有土地,必須取得土地使用權;台商必須明白大陸對國有土地係實行「國有土地有償使用制度」,例外則採「行政劃撥方式」(參見大陸《土地管理法》第2條第5款)。
(二)建廠的土地為建設用地
台商於建廠運用土地,須先瞭解土地用途,依大陸《土地管理法》第4條第1款規定:國家實行「土地用途管理制度」,其將土地分為「農用地」、「建設用地」和「未利用地」,現將之分述如下:
1、農用地:指直接用於農業生產的土地,包括:耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等;
2、建設用地:指建造建築物、構築物的土地,包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利用地、旅遊用地、軍事設施用地;
3、未利用地:指「農用地」和「建設用地」以外的土地(參見大陸《土地管理法》第4條第3款)。
建廠即須運用「建設用地」,台商如建廠,必須依法申請使用國有土地(參見大陸《土地管理法》第43條第1款前段);而前述的「依法申請使用的國有土地」包括:「國家所有的土地」和「國家徵收的原屬於農民集體所有的土地」(參見大陸《土地管理法》第43條第2款)。
(三)建設用地使用權出讓的方式有四:
談到建設用地使用權出讓的方式,「協議出讓」只是方式之一,除此之外,尚有「招標出讓」、「拍賣出讓」及「掛牌交易出讓」。現將之分述如下:
1、招標出讓國有建設用地使用權:乃指市、縣人民政府國土資源行政主管部門發布「招標公告」,邀請特定或者不特定的自然人、法人和其他組織,參加國有建設用地使用權投標;根據投標結果確定國有建設用地使用權人的行為。
2、拍賣出讓國有建設用地使用權:乃指出讓人發布「拍賣公告」,由競買人在指定時間、地點進行公開競價,根據出價結果確定國有建設用地使用權人的行為。
3、掛牌出讓國有建設用地使用權:乃指出讓人發布「掛牌公告」,接受競買人的報價申請並更新掛牌價格,根據掛牌截止時的出價結果或者現場競價結果確定國有建設用地使用權人的行為(註2)。
4、協議出讓國有建設用地使用權:乃指國家以協議方式將國有建設用地使用權在一定年限內出讓給土地使用者,由土地使用者向國家支付「土地使用權出讓金」的行為(參見大陸《協議出讓國有土地使用權規定》第2條第2款)。
關於出讓方式,依大陸《物權法》第137條第1款也明訂:「建立建設用地使用權」,可以採取出讓或者劃撥等方式;而出讓建設用地使用權如何為之?依大陸《物權法》第137條第2款明訂:「工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者,應當採取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。」。
(四)協議出讓時的法律注意事項:
明白出讓的四種方式之後,接著探討如採用「協議出讓」應注意那些法律規定?
1、可以採用協議出讓的情形:協議出讓國有建設用地使用權有較嚴苛的適用條件,可適用者,如:
(1)供應商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類「經營性用地」以外用途的土地,其供地計劃公布後,同一宗地只有一個意向用地者;
(2)原劃撥、承租土地使用權人申請辦理協議出讓的;
(3)劃撥土地使用權轉讓申請辦理協議出讓;
(4)出讓建設用地使用權人申請續期,經審查准許續期的,可以採用協議方式(註3)。
2、出讓金價格最低的限制:依大陸《協議出讓國有土地使用權規定》第4條第2款規定:以協議方式出讓國有土地使用權的出讓金,不得低於按國家規定所確定的「最低價」;而「協議出讓最低價」為何?此乃指不得低於新增建設用地的土地有償使用費、徵收(拆遷)補價費用以及按照國家規定應當繳納的有關稅費之和;有「基準地價」的地區,協議出讓最低價不得低於出讓地塊所在級別基準地價的70﹪(註4)。
3、協議出讓的程序:協議出讓土地方案和底價經有批准權的人民政府批准後,市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當與「意向用地者」就土地出讓價格等進行充分協商,協商一致且議定的出讓價格不低於「出讓底價」的,方可達成協議。一旦達成協議之後,則須由出讓方與受讓方雙方訂立「國有土地使用權出讓合同」;而受讓方也應按照「國有土地使用權出讓合同」的約定,繳清出讓金,依法辦理「土地登記」手續後,取得「國有土地使用證」(註5)。
4、變更用途使用,須取得出讓機關同意,並補交增加的出讓金:國有建設用地使用權人受讓使用權後,需依出讓合同內的使用用途使用土地,如改變為「商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用途」的,並須取得出讓方和「市、縣人民政府城市規劃部門」的同意,簽訂「土地使用權出讓合同變更協議」或者重新簽訂「土地使用權出讓合同」;並按變更後的土地用途,以變更時的土地市場價格補交相應的「土地使用權出讓金」,且依法辦理「土地使用權變更登記」手續。
三、國有土地上房屋的徵收:
中國大陸因實行社會主義土地公有制,公民的房屋所有權獨立於土地所有權之外,中國大陸為此也建立獨立於「土地徵收制度」之處的「房屋徵收制度」(註6);大陸《城市房地產管理法》第6條規定:「為了公共利益的需要,國家可以徵收國有土地上單位和個人的房屋,並依法給予拆遷補償,維護被徵收人的合法權益;徵收個人住宅的,還應當保障被徵收人居住條件。具體辦法由國務院規定」;中國大陸國務院也於2011年1月21日頒布了《國有土地上房屋徵收與補償條例》,原施行的《城市房屋拆遷管理條例》也隨而廢止,此一施行20年的房屋拆遷制度同時廢止(註7)。
對於大陸《國有土地上房屋徵收與補償條例》,大陸台商應有以下三點認識:
(一)徵收房屋須限於法定目的:
首先徵收須由房屋徵收部門擬定「徵收補償方案」,報市、縣級人民政府,由市、縣人民政府作出房屋徵收決定後,依法予以「公告」;而徵收限於下述目的:
1、國防和外交的需要;
2、由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;
3、由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;
4、由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;
5、由政府依照《城鄉規劃法》有關規定組織實施對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要;
6、法律、行政法規規定的其他公共利益的需要(參見大陸《國有土地上房屋徵收與補償條例》第8條)。
(二)台商不服徵收補償,可以依法救濟:
其次,大陸台商面對徵收時,一定要瞭解補償的範圍,依大陸《國有土地上房屋徵收與補償條例》第17條規定,作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府對徵收人民給予的補償,包括:
1、被徵收房屋價值的補償;
2、因徵收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;
3、因徵收房屋造成的停產、停業損失的補償。
台商對上述補償如認為數額過低,可以提出「異議」,進而向「房地產價格評估機構」申請復核評估;對「復核結果」有異議的,可以向「房地產價格評估專家委員會」申請鑑定(參見大陸《國有土地上房屋徵收與補償條例》第19條)。
(三)「房屋徵收」與「房屋拆遷」不同
依大陸《國有土地上房屋徵收與補償條例》的規定,「房屋徵收」是指市、縣及人民政府依法強制取得國有土地上單位或個人所有的房屋所有權,同時收回國有土地使用權,並對被徵收房屋所有權人進行補償的活動;至於「房屋拆遷」則是指因建設需要,建設單位根據建設規劃要求和政府所批准的用地文件,在取得「房屋拆遷許可證」的情況下,依法拆除建設用地範圍內的房屋和附屬物,並對被拆遷房屋所有權人或使用人給予補償安置的活動。所以,「房屋徵收」與「房屋拆遷」兩制度是不同的,單就原則不同,可分為:(1)在基本原則規定上的不同;(2)必要性原則規定的不同;(3)決策民主原則規定的不同;(4)程序正當原則規定的不同;(5)結果公開原則規定的不同(註8)。
四、不動產徵收均須以「公共利益」為其前提:
依前述大陸《憲法》、《物權法》、《土地管理法》及《城市房地管理法》徵收不動產,均必須以「公共利益」為其前提。
但目前中國大陸存在徵地中公益性建設用地和經營性建設用地不分,徵收範圍模糊不清及擴張,大量商業性和經營性用地也都打著「公共利益」的名義進行土地徵收;與法律制度中有關「公共利益」認定程序的缺失具有直接的關聯性(註9)。對於此一情形,大陸多數學者認為:基於公共利益內涵的寬泛及不確定性,因而主張透過〝列舉〞法對「公共利益」進行法律界定(註10)。
大陸台商對於中國大陸進行徵收,反彈較大者為「公共利益」遭擴張解釋;在台灣對此要求甚嚴,學者均認為土地徵收的發動須基於「公共利益」的目的,始得為之;亦即不論興辦公共事業所為的「公用徵收」或為實施國家經濟政策所為的「政策性徵收」,其目的均以增進「公共利益」為主(註11)。依台灣大法官會議釋字第409號解釋認為:「人民之財產權應受國家保障,惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民之土地,……徵收私有土地,給予相當補償,即為達成公用需要手段之一,……但並非謂合於上述目的及用途者,即可任意實施徵收,仍應受土地法相關規定及土地法施行法第49條比例原則之限制。……」,足見在台灣對「公共利益」的要求相當審慎;更何況,台灣《土地徵收條例》對「公益」也採「列舉法」,該條例第3條規定:國家因「公益」需要,興辦下列各款事業,得徵收私有土地。而所列包括:
1、國防事業;
2、交通事業;
3、公用事業;
4、水利事業;
5、公共衛生及環境保護事業;
6、政府機關、地方自治機關及其他公共建築;
7、教育、學術及文化事業;
8、社會福利事業;
9、國營事業;
10、其他依法得徵收土地之事業。
中國大陸也有學者梁慧星既贊成列舉法,而其認為「社會公共利益」乃指全體社會成員都可以直接享受的利益。機場、公共道路交通、公共衛生、公共圖書館、災害防治、國防、科學及文化教育事業,以及環境保護、文化古蹟及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地、區域的保護、森林保護事業,均屬於「社會公共利益」;但「經濟開發區」、「科技園區」、「舊城改造」、「商品房開發」等都不是「社會公共利益」(註12)。切盼中國大陸主管機關未來對此一問題能再加修正,使「公共利益」能益臻明確,藉以保障台商之財產權益。
五、不動產徵收須對被徵收人為足夠的補償:
不動產徵收行為是對《憲法》所規定人民財產權利不受侵犯、法律之前人人平等原則的破壞,為了矯正此一不平等的財產損害,自然應該對所造成的損失給予更為充分、更為完全的補償(註13)。
中國大陸目前徵收補償存在諸多問題,如評估機構不能獨立評估、未能做到完全補償、徵收補償分配受益主體造成爭端(註14)。因而大陸台商對此也迭有抱怨!
台灣的土地徵收補償較之中國大陸已相當進步,仍有台灣學者也有認為「徵收補償不足」是台灣徵收補償法制長期以來的污點(註15)。對於徵收的採用標準,文獻中可分為五種,即:不補償、當下價值補償、公平市價(fair market value)補償、經濟價值(economic value)補償、計畫價值(project value)補償,而「公平市價」是有效率補償的底線(註16)。
台灣《土地徵收條例》第30條原係採按照徵收當期之公告土地現值加成補償;嗣後於2012年間修正為按「徵收當期的市價補償其地價」,也是採用上述的「公平市價」。中國大陸未來在補償的標準於修法能考慮採用「公平市價」標準,俾尊重人民的財產權,保障台商權益及減少民怨。
六、結語:
綜上所述,不動產徵收攸關台商在中國大陸投資的財產權益,台灣已實施聯合國兩公約,對「財產權」的保障日益重視及提升,中國大陸經濟開放改革發展已取得傲世的成就,中共第十八屆三中全會正進行改革,大陸徵收制度的健全及合理化極為重要,如能妥適修正,則更可鞏固經濟改革成果及促進社會和諧,盼中國大陸在此方面也能適度修改,俾符國際標準及潮流!


註釋:
註1:參見大陸國土資源部「國有建設用地使用權出讓合同」示範文本第20條,中華人民共和國土地法律法規全書,頁177,2012年1月第2版,法律出版社出版。
註2、朱樹英主編:法院審理房地產案件觀點集成,頁66,中國法制出版社出版,2012年10月第1版。
註3、朱樹英主編:前揭書,頁65。
註4、大陸《協議出讓國有土地使用權規定》第5條。
註5、大陸《協議出讓國有土地使用權規定》第12條、第13條、第15條。
註6:參見褚建好、肖勇、張永魁著:國有土地上房屋徵收與補償實務指南,頁23,2012年5月第1版第1刷,中國政法大學出版社出版發行。
註7:參見行政院大陸委員會編印:大陸台商土地權益保障手冊,頁75,民國100年12月第1版第1刷,行政院大陸委員會出版。
註8:參見褚建好、肖勇、張永魁著:前揭書,頁88∼95。
註9:參見曹聖明著:土地徵收法律制度及完善,頁99,2013年4月第1版第1刷,法律出版社出版。
註10:參見趙旭東、王光進等著:土地徵收與房屋拆遷中的利益衝突及其法律調整,頁218,2013年5月第1版第1次印刷,法律出版社出版。
註11:參見陳明燦著:土地徵收,頁6,2013年9月1版1刷,新學林出版股份有限公司出版。
註12:參見梁慧星撰〝談憲法修正案對徵收和徵用的規定〞乙文,載《浙江學刊》2004年第4期,轉自趙旭東、王光進等著:前揭書,頁218。
註13:參見王樹清著:中國土地徵收法律制度研究,頁122,2012年6月第1版第1刷,人民法院出版社出版發行。
註14:參見王樹清著:前揭書,頁130∼150。
註15:參見張永健著:土地徵收理論、實踐、實務,頁1,2013年7月初版第1刷,元照出版有限公司出版。
註16:參見張永健著:前揭書,頁14∼19。
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